Ha habido tanta atención sobre si Finlandia se uniría a la OTAN que pocos han cuestionado qué sucederá si lo hace. Éstas son 5 áreas clave a observar.
Desde que se inició el movimiento de Finlandia hacia la OTAN en febrero, la atención se ha centrado en si Helsinki daría el paso, y luego en la rapidez con la que podría incorporarse oficialmente al redil de la OTAN. Pero se ha prestado relativamente poca atención a lo que supondría para Finlandia convertirse en miembro de pleno derecho de la Alianza. En un nuevo análisis, Rasmus Hindrén, jefe de relaciones internacionales del Centro Europeo de Excelencia para la Lucha contra las Amenazas Híbridas, expone algunos puntos clave.
Casi desde el día en que Rusia invadió Ucrania, Finlandia ha estado a punto de dar el salto y entrar en la OTAN. El 18 de mayo, Helsinki rellenó formalmente su solicitud de ingreso en la Alianza, junto con su país asociado, Suecia, para celebración de muchos que han presionado durante décadas para ver este día.
Como es lógico, la cuestión de adherirse o no ha dominado el panorama político y mediático, al igual que lo que son cuestiones logísticas, como la forma de gestionar la fase de transición, potencialmente complicada, antes de que la adhesión de Finlandia y Suecia sea ratificada por todos los aliados. Esto parece haber sido resuelto, ya que varios países han ofrecido garantías a Finlandia y Suecia. Otra cuestión clave es qué tipo de capacidades aportan estos países. En cuanto a Finlandia, se ha señalado la estabilidad de la democracia finlandesa, el enfoque de seguridad integral y su condición de proveedor de seguridad, a pesar de la larga frontera con Rusia. Como ha señalado el ex secretario de Defensa Jim Mattis, Finlandia «no muestra signos de debilidad» en materia de seguridad.
Pero se ha hablado menos sobre los elementos de política específicos que Finlandia querría enfatizar al convertirse en miembro de la OTAN, y cómo Helsinki puede abordar la fusión de su planificación de defensa libre de la OTAN en la Alianza.
Ya hay algunas señales. El Ministro de Defensa de Finlandia, Antti Kaikkonen , ha declarado que Finlandia no planea enumerar ninguna restricción o advertencia en el proceso de unión, incluidos los límites a las bases permanentes o las fuerzas nucleares. En relación con esto, se ha señalado que no hay miembros de la OTAN de segundo nivel. Cada país se convierte en miembro pleno e igualitario, incluso si tienen sus propias historias y si se unen en una determinada situación política.
Entonces, ¿cómo podría Finlandia abordar los principales problemas como parte de la Alianza? He aquí algunos temas que podrían surgir:
Navegando por la política de la OTAN: Es casi seguro que el posicionamiento político de Finlandia en la Alianza seguirá las prácticas solidificadas durante los casi 30 años de pertenencia a la UE. La marca de Finlandia ha sido ser constructiva, pragmática y activa. Los primeros dos elementos han sido más fáciles de lograr, mientras que ser activo ha requerido habilidades políticas y audacia que no siempre están presentes en el sistema finlandés.
Cuando o se trata de la toma de decisiones multilateral, como regla general, Finlandia evita situaciones en las que esté políticamente aislada o incluso en una pequeña minoría. En foros multilaterales eso a menudo significa un apoyo contundente a un consenso emergente. En términos sustanciales, esto probablemente incluiría subrayar el papel de la relación transatlántica, pero equilibrándola con un enfoque regional y europeo.
Otro enfoque natural sería centrarse en la cooperación con países vecinos como Noruega y, naturalmente, Suecia; de hecho, con las cinco naciones nórdicas en la Alianza, parece probable que surja un mayor enfoque de la OTAN hacia el Alto Norte.
Es probable que el multilateralismo se mantenga: Es probable que se mantengan en la OTAN dos líneas clave de la política de seguridad y defensa finlandesa: el énfasis en los mecanismos de cooperación bilateral y minilateral en materia de defensa y el apoyo a la evolución de la política de seguridad y defensa de la UE.
Aunque se mostró reticente hasta el momento de la ratificación del Tratado de Lisboa, Finlandia ha sido desde entonces un firme defensor de la política de defensa de la UE. Esto se debe en parte a que Finlandia está fuera de la OTAN pero, sobre todo, a que entiende que la UE es una amplia comunidad de seguridad con un importante conjunto de políticas y capacidades. Existen tensiones de larga data entre la UE y la OTAN en materia de defensa; como miembros más recientes de la Alianza, y por ende de alto perfil, es posible que Suecia y Finlandia puedan desempeñar un papel en la reducción de esa brecha.
Otras estructuras de cooperación en materia de defensa, como el JEF y las asociaciones bilaterales estratégicas, pueden apoyar la interoperatividad y el desarrollo de nuevas capacidades, pero también pueden ofrecer mecanismos flexibles para responder a crisis en las que la OTAN en su conjunto no quiera o no pueda actuar. Por otro lado, podría haber presiones para reducir algunos de los otros elementos de la cooperación en materia de defensa por temor a que se dupliquen demasiado o que obliguen a Finlandia a repartir demasiado sus esfuerzos. En definitiva, Finlandia calibrará su red de cooperación en materia de defensa de la forma que más valor añada.
Sin embargo, hay un área en la que la cooperación bilateral no se reducirá. Todos los países de la OTAN aprecian su cooperación bilateral en materia de defensa con EEUU y Finlandia no sería una excepción. Finlandia querría continuar y profundizar esa cooperación bilateral, mientras comprende que las tendencias a largo plazo de la situación estratégica obligarán a Estados Unidos a centrar más su mirada en la región del Indo-Pacífico.
El gasto en defensa: A pesar de los aumentos anunciados y probables en el futuro del gasto europeo en defensa, es probable que la cuestión del reparto de la carga siga siendo una de las prioridades de la Alianza. Si se mide por la proporción del gasto en defensa con respecto al PIB, Finlandia está superando el punto de referencia del 2%. A más largo plazo, la cuestión interesante se refiere a la medida en que Europa en su conjunto debe soportar la carga en comparación con Estados Unidos, sobre todo teniendo en cuenta que este país intenta centrarse más en China en el futuro.
El futuro de la OTAN y su enfoque regional: Parece seguro decir que la OTAN se centrará a corto plazo en su tarea principal de defensa territorial. Esto se justifica por la guerra de Rusia en Ucrania y su mayor riesgo de aventurerismo militar. Por otra parte, la guerra ha sido casi catastrófica para las fuerzas rusas, por lo que es casi seguro que no es un modelo a seguir por Rusia ni por otros.
Suponiendo que la disuasión y la defensa frente a Rusia estén en lo más alto de la agenda, esto deja menos espacio para las amenazas emergentes. Es probable que China reciba menos atención, como lo es el entorno de seguridad general más complejo, con el uso como armas de diversas herramientas, desde la energía hasta la información, o el cambio climático, por ejemplo.
Finlandia tiene un interés evidente en disuadir a Rusia, y la invasión de Ucrania es la principal razón del reciente cambio de opinión pública finlandesa sobre la OTAN. Sin embargo, Finlandia también mira más allá de Rusia y de los medios militares convencionales que podría utilizar o amenazar con emplear. Finlandia tiene una larga historia de enfoque global de la seguridad, que implica una fuerte integración entre el ámbito militar y el resto de la sociedad. Sería natural que Finlandia presionara a la OTAN para que ampliara sus horizontes en estos términos, pero también es realista y comprende que no todo debe convertirse en una prioridad. Además, algunas cuestiones son mejor tratadas por actores nacionales e internacionales con ventajas comparativas sobre la OTAN.
En términos geográficos, Finlandia tiene un interés específico en la región del Mar Báltico y el Ártico y su evaluación de amenazas está bien alineada con la de otros países de la región. En la planificación de la defensa, esta sería un área de enfoque natural. Sin embargo, en términos políticos más amplios, el enfoque de Finlandia no se basaría únicamente en las perspectivas o prioridades regionales. Incluiría un fuerte sabor europeo y transatlántico.
Nuevos problemas para Finlandia: Helsinki tendrá mucho que aprender sobre la política de alianzas. Un tema que requiere atención específica es la política nuclear. Hasta ahora, Finlandia ha ignorado las armas nucleares o las ha abordado únicamente desde la perspectiva del control de armas. El control de armas seguirá teniendo su lugar, pero debe ir acompañado de una mejor comprensión de la disuasión nuclear y la doctrina nuclear. De hecho, Finlandia podría unirse a la OTAN justo a tiempo para entrar en el debate sobre la modernización de la postura estratégica de la OTAN.
La planificación operativa conjunta es también una cuestión relativamente nueva en Finlandia. Se ha practicado durante un tiempo con Suecia y esa experiencia será sin duda útil a la hora de emprenderla en el contexto de una alianza de más de 30 países. El desarrollo conjunto de capacidades es otra área en la que Finlandia podría tener que reconsiderar su actual postura, más bien reticente. Aunque los obstáculos para una cooperación más profunda en el desarrollo de capacidades siguen siendo considerables, las preocupaciones presupuestarias y la confianza mutua fomentada por la cooperación en otras áreas podrían cambiar lentamente la ecuación. Lo mismo ocurre con la participación en unidades multinacionales conjuntas.
En general, la pertenencia de Finlandia a la OTAN se basaría en las prácticas actuales de cooperación en defensa, pero requeriría ciertos cambios en la cultura operativa y la mentalidad. Los finlandeses han tendido a confiar solo en sí mismos. Ahora necesitan comenzar a confiar en los demás ya que, al final, todas las alianzas militares y de otro tipo exitosas se basan en la confianza.
Fte. Breaking Defense (Rasmus Hindrén)
Rasmus Hindrén es Jefe de Relaciones Internacionales en el Centro Europeo de Excelencia para Contrarrestar las Amenazas Híbridas y miembro sénior no residente del Atlantic Council.
