¿Qué significa la retirada de la OTAN de Afganistán para los actores regionales?

El 11 de septiembre de 2021, la operación de 20 años de la OTAN en Afganistán llegará a su fin. Esa fecha marca el vigésimo aniversario de los atentados del 11 de septiembre en suelo estadounidense, que provocaron la invasión del estado centroasiático para erradicar a los talibanes y al grupo extremista Al Qaeda, que usaba el país como base del terrorismo mundial.

La guerra más larga y costosa de Estados Unidos está llegando a su fin, pero el país que queda atrás se encuentra en un estado de agitación. Las conversaciones de paz entre el gobierno afgano, reconocido internacionalmente y con sede en Kabul, y los talibanes, celebradas en Doha, Qatar, se han estancado. La mano de los talibanes en las negociaciones es cada vez más fuerte, ya que el grupo ha conseguido hacerse con el poder en aproximadamente ⅓ de los distritos administrativos de Afganistán, haciendo huir a las fuerzas gubernamentales afganas a través de las fronteras de los estados vecinos. Muchos distritos han caído en manos de los talibanes sin gran resistencia por parte de las fuerzas gubernamentales financiadas y equipadas por la OTAN, lo que hace temer que la influencia y el poder de los talibanes aumenten a medida que las fuerzas de la coalición finalicen su retirada.

La retirada de la OTAN crea importantes obstáculos para la estabilidad regional y un vacío de poder en Asia Central. Hay varios actores, tanto internos como externos, que buscan llenar el vacío dejado por EE.UU. y sus aliados. Pakistán, India, Irán, Turquía, China y Rusia parecen dispuestos a jugar el próximo «gran juego» en el llamado «cementerio de imperios». Algunos de estos Estados tienen un gran interés en la estabilidad de Afganistán para garantizar la seguridad regional y fomentar los intereses económicos, así como para mitigar la propagación del extremismo y los flujos de narcóticos desde el Estado. Otros se benefician de la actual inestabilidad, apoyando a grupos rivales con la esperanza de aumentar su influencia y tener ventaja sobre sus adversarios geopolíticos cuando se calme el conflicto afgano. Este documento identificará algunos de los actores externos más destacados en la actual crisis afgana, lo que esos actores pretenden ganar en Afganistán y cómo intentarán alcanzar esos objetivos.

Pakistán

Podría decirse que Pakistán es el actor más activo en Afganistán en este momento. Pakistán tiene vínculos de larga data con el conflicto en Afganistán. Durante la invasión soviética de Afganistán en 1979, fue una base importante para los muyahidines que acabaron librando una guerra de guerrillas contra los invasores soviéticos. Ayudó a Estados Unidos a promover la oposición a los soviéticos en Afganistán y tuvo un éxito increíble en este papel.

En el contexto contemporáneo, Islamabad ha mantenido estrechos lazos con los talibanes ofreciéndoles apoyo en material militar e inteligencia, y siendo un refugio para los que huyen de los avances de la coalición de la OTAN en Afganistán. Existen vínculos culturales entre las comunidades afganas y pakistaníes con las tribus pashtunes que viven a lo largo de las fronteras. Pakistán es uno de los principales actores que está prosperando en la actual inestabilidad causada por la retirada de la OTAN. Los vínculos entre los talibanes e Islamabad permiten a Pakistán ejercer una influencia considerable en Afganistán; Pakistán ha ido aplicando una política cada vez más separada de su antiguo y estrecho aliado estadounidense, con las relaciones dañadas entre ambos por el apoyo de Pakistán a los grupos terroristas. Islamabad también mantiene mala relación con el gobierno internacionalmente reconocido de Kabul. Recientemente, el gobierno afgano ha retirado a altos diplomáticos de su embajada en Pakistán por el supuesto secuestro de la hija del embajador en suelo pakistaní. Además, se encuentra en constante competencia por la influencia en la región en oposición a su rival histórico, India.

A pesar de beneficiarse de la actual agitación en Afganistán, sus ambiciones se han matizado en los últimos años. Pakistán ha ido estrechando sus lazos con China, a la que califica de «hermano de hierro», y es uno de los principales receptores de inversiones en el marco de la iniciativa china «Belt and Road». Pakistán se está viendo obligado a reevaluar su política en Afganistán para proteger sus vínculos con China y los posibles proyectos en el marco de la BRI. China está interesada en promover la estabilidad en la región, pero se ha mostrado reticente a invertir en Afganistán debido a su experiencia previa con la inestabilidad que perjudica las perspectivas económicas del país. Pakistán y China se han comprometido con los talibanes y Kabul en un formato trilateral para promover la resolución pacífica en el país, consolidando el papel de ambos estados en el proceso de paz y protegiendo un potencial corredor económico. También existe la perspectiva de una línea ferroviaria que una Pakistán, Afganistán y Uzbekistán, tanto para pasajeros como para carga, que no avanzará sin garantías de seguridad en Afganistán.

A pesar de haber desempeñado el papel de desestabilizador durante décadas, Pakistán pretende ahora reimaginar su papel como mediador y promotor de la estabilidad económica y la conectividad regional. Los lazos de Pakistán con los talibanes, aunque todavía son fuertes en algunos grupos dentro de los talibanes, están tensos por la percepción de que los talibanes son el apoderado de Pakistán en Afganistán. Ambos comparten intereses y objetivos comunes en el país, incluida la oposición al gobierno de Kabul; los talibanes se cuidan de distanciarse de Pakistán hasta cierto punto con la esperanza de proyectarse como un actor independiente y legítimo. Los talibanes afganos también se han negado a distanciarse de los talibanes pakistaníes a pesar de los repetidos intentos de Islamabad de presionar al grupo para que lo haga. Estados Unidos también ha presionado a los talibanes en las conversaciones de paz para que retiren el personal y las estructuras militares de los países vecinos, una referencia directa a Pakistán, donde los talibanes tienen una importante presencia sobre el terreno.

India

Los objetivos de India en Afganistán son muy claros: contrarrestar la influencia de Pakistán y reducir la posibilidad de que el territorio afgano sea una base para el extremismo antiindio. India se ha opuesto durante mucho tiempo a los talibanes y ha mantenido una política de no compromiso. Esta política ha cambiado recientemente debido a las cambiantes condiciones sobre el terreno. Esto no es exclusivo de India, muchos estados que han declarado formalmente a los talibanes como una organización terrorista se han visto obligados a aceptar el probable escenario de que estos seguirán siendo una fuerza constante en el país de cara al futuro. El gobierno indio ha apoyado la misión de Estados Unidos y la OTAN en Afganistán y al gobierno de Kabul mediante inversiones y apoyo diplomático. Dado que el gobierno de Kabul está perdiendo el control de grandes extensiones de territorio y es considerado corrupto e impopular, Nueva Delhi ha entablado conversaciones directas con los talibanes.

Los activos indios han sido durante años objetivo de grupos talibanes con estrechos vínculos con Pakistán, como el Grupo Haqqani. La inversión y el apoyo indios a la gobernanza de Afganistán también dependían en gran medida de la (relativa) seguridad y estabilidad proporcionadas por las fuerzas de la OTAN en el país; estas inversiones corren ahora el riesgo de convertirse en un coste hundido con poco que mostrar. India, bajo el mandato del primer ministro del BJP, Narendra Modi, ha tratado de desempeñar un papel más activo en los asuntos internacionales, especialmente para contrarrestar la influencia de Pakistán y China en el continente asiático. Es posible que India busque una mayor implicación en el proceso de paz afgano, probablemente a través de una mayor coordinación y cooperación con Rusia e Irán. Además, India puede querer utilizar su posición como miembro de la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS), de la que también forman parte China y Pakistán, para encontrar un terreno común en la cuestión de la seguridad afgana con sus adversarios tradicionales. También es importante señalar que, si los talibanes pretenden convertirse en una fuerza de gobierno legítima en Afganistán, la cooperación con Nueva Delhi será importante, ya que se trata de un importante actor regional con un gran peso económico y político. Esta cooperación puede adoptar la forma de una mayor separación entre los talibanes y los servicios de inteligencia de Pakistán, que India considera un actor hostil y promotor de actividades terroristas contra la India.

Turquía

La posición de Turquía en Afganistán presenta muchas oportunidades para el único miembro de mayoría islámica de la alianza de la OTAN. La presencia militar exterior de Turquía bajo el mandato del presidente Recep Tayyip Erdoğan ha sido importante, con una participación activa en Siria, Libia, Irak y Nagorno-Karabaj. La relación de Turquía con Estados Unidos y otros aliados de la OTAN ha sido tensa en los últimos años. Su participación militar en Siria y Libia no ha sido recibida positivamente por todas las partes, y su compra de sistemas rusos de defensa antimisiles S-400 provocó la ira de la Alianza, lo que terminó con la retirada de Turquía del programa de cazas F-35.

Recientemente, Turquía ha intentado restaurar su reputación entre los aliados de la OTAN y Estados Unidos después de que algunos consideraran a Erdoğan cada vez más autoritario y demasiado cercano a Rusia. Se ha ofrecido a asegurar el aeropuerto internacional Hamid Karzai de Afganistán, considerado un vínculo esencial con el mundo para que los diplomáticos internacionales permanezcan en Afganistán tras la retirada de la OTAN. El gobierno de Ankara también está tratando de aumentar su participación en Afganistán como mediador con los talibanes; Turquía ha acogido a los talibanes y al gobierno de Kabul para mantener conversaciones en Estambul a principios de este año.

La mayor implicación de Turquía en Afganistán como garante de la seguridad y mediador, que ha sido bien recibida por los aliados de la OTAN, no está siendo recibida positivamente por todas las partes. Los talibanes han dejado constancia de que la presencia militar turca en Afganistán no es aceptable. El grupo considera que la permanencia de las tropas turcas en Afganistán viola los términos del acuerdo de paz de 2020 con Estados Unidos que estipula que las tropas de la OTAN están obligadas a retirarse de Afganistán. Creen que Turquía, a pesar de ser «un gran país islámico», sigue siendo una fuerza de ocupación que no será tolerada. Es posible que a Rusia tampoco le entusiasme un mayor papel de Turquía en Afganistán. Aunque a Rusia le interesa mantener la estabilidad en Afganistán, la reciente competencia con Turquía por la influencia en su esfera de influencia en Asia Central (en particular, en el conflicto de Nagorno-Karabaj) significa que un mayor papel de seguridad de Turquía en su patio trasero puede ser recibido con frialdad por Moscú.

Irán

Irán, que comparte una frontera terrestre de más de 900 km con Afganistán, también tiene la intención de desempeñar un papel más importante en Afganistán tras la salida de sus adversarios de la OTAN. Irán, una nación de mayoría chiíta, tiene una relación complicada con los talibanes suníes. Ambos mantienen desde hace tiempo diferencias ideológicas que se han ido limando gracias al enemigo común que es Estados Unidos. El gobierno afgano ha acusado tanto a Irán como a Rusia de entrenar y equipar a militantes talibanes en territorio iraní para que ataquen a las fuerzas de la OTAN y del gobierno. Irán se ve obligado a adoptar un enfoque más realista respecto a los talibanes. A pesar de las diferencias ideológicas, reconoce que los talibanes seguirán siendo una poderosa influencia en Afganistán y ve sus mejores perspectivas de influencia en la región a través de la cooperación con los talibanes y aliados tradicionales como Rusia.

Irán también tiene consideraciones económicas y demográficas relacionadas con el conflicto afgano. Irán acoge a 780.000 inmigrantes y refugiados afganos registrados, además de un número estimado de 2,1 a 1,5 millones de inmigrantes indocumentados. Irán se enfrenta a una futura crisis demográfica; su población está envejeciendo, su economía está en declive y las tasas de fertilidad están muy por debajo de los niveles necesarios para estimular el futuro crecimiento económico. Con el impacto de las sanciones occidentales que han hecho caer la economía iraní en picado, los iraníes dudan ahora en tener más hijos, ya que las perspectivas económicas del país se reducen. La crisis afgana ofrece a Irán un potencial aumento de la migración que puede ayudar a mitigar el descenso de la población y reforzar su poder de negociación para resolver el conflicto.

Rusia

La posición de Rusia en Afganistán es multifacética. El recuerdo histórico de la guerra soviético-afgana de 1979-89, que se considera un factor importante que contribuyó al declive de la Unión Soviética, sigue pesando en muchos rusos. Rusia también mantiene estrechos lazos de seguridad con los estados que limitan con Afganistán, a saber: Turkmenistán, Tayikistán, Uzbekistán e Irán. La mayor base militar rusa en el extranjero se encuentra en Tayikistán, mientras que la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), una alianza militar dirigida por Rusia, se perfila como una de las principales responsables de las consecuencias de la crisis afgana para asegurar las fronteras de los Estados miembros. Rusia ha desplegado tanques en la frontera afgano-tayika y tiene previsto realizar ejercicios conjuntos con Uzbekistán y Tayikistán en agosto a lo largo de las regiones fronterizas. Rusia considera que Asia Central y los antiguos estados soviéticos son su esfera de influencia y mantiene esta influencia a través de su papel como principal garante de la seguridad regional. La actual crisis afgana representa un importante desafío a este papel.

La antigua oposición de Rusia a la presencia de la OTAN en su flanco sur es bien conocida, pero la «precipitada» retirada de las fuerzas de la Coalición amenaza con provocar inestabilidad en toda la región. Rusia teme que la inestabilidad interna de Afganistán se extienda a los frágiles estados vecinos, como Turkmenistán y Tayikistán. También le preocupa legítimamente la posibilidad de que Afganistán se use como base del extremismo dirigido a Rusia o que apoye a los terroristas en las regiones rusas del Cáucaso. También está la cuestión del papel de los talibanes en el tráfico de drogas en Asia Central. A Rusia le interesa la estabilidad de Afganistán y la capacidad de reducir el flujo de heroína afgana a través de Asia Central y hacia Rusia.

Rusia será un actor importante en Afganistán de cara al futuro, y existen oportunidades únicas para colaborar tanto con aliados tradicionales como con antiguos adversarios. Los talibanes, formalmente una organización terrorista según la legislación rusa, fueron invitados a Moscú para mantener conversaciones sobre el proceso de paz afgano en marzo de 2021. Es probable que Rusia se coordine con sus aliados de la OTSC y la OCS para asumir un papel más importante en la promoción de la estabilidad en Afganistán. La participación militar directa y unilateral de Rusia en Afganistán es poco probable debido al legado de la guerra soviético-afgana, pero el apoyo colectivo en los foros multilaterales sigue siendo una posibilidad. También se ha informado recientemente de que Rusia ha hecho una sorprendente apuesta por la cooperación en Afganistán con Estados Unidos. En la cumbre que celebraron en Ginebra a principios de este año, el presidente Putin hizo una oferta al presidente Biden para que las fuerzas estadounidenses usaran las bases militares rusas de Tayikistán y Kirguistán para operaciones de inteligencia en Afganistán. Estados Unidos aún no se ha comprometido a dar curso a la oferta rusa, pero tras prometer una mayor cooperación en la cumbre de Ginebra, la posibilidad de una mayor cooperación en Afganistán no está descartada a pesar de las tensiones entre ambas potencias.

China

China comparte ambiciones similares a las de Rusia para mantener la estabilidad de Afganistán. China considera a los talibanes una organización terrorista y desconfía del grupo debido a su anterior apoyo a los musulmanes uigures separatistas de su región autónoma fronteriza de Xinjiang. Sin embargo, al igual que Rusia, China entiende que la presencia talibán en Afganistán es una realidad innegable. Reconoce que es necesario cierto grado de cooperación con los talibanes para mantener la estabilidad y la influencia en el futuro. En 2019, Pekín mantuvo conversaciones sobre el proceso de paz afgano con los talibanes buscando establecer lazos con el grupo al que se había opuesto anteriormente. China está tratando de desempeñar un papel activo en la reconstrucción económica de Afganistán tras la retirada de la OTAN. La emblemática Iniciativa de la Franja y la Ruta y el Corredor Económico China-Pakistán (CPEC) son inversiones importantes que requieren la estabilidad regional para prosperar. China ha ofrecido la perspectiva de una mayor participación afgana en el CPEC como incentivo para mantener la estabilidad en Afganistán, donde anteriormente se ha mostrado reticente a invertir.

Al igual que Rusia, China está increíblemente preocupada por la posibilidad de que Afganistán se use como base para exportar el extremismo a su territorio, especialmente en Xinjiang. Los flujos de narcóticos hacia China a través de Afganistán también son motivo de preocupación para los responsables de Pekín. El gobierno chino ha mantenido sus mejores perspectivas para mitigar estos posibles problemas mediante un compromiso activo con los talibanes y el incentivo de una ayuda monetaria a cambio de estabilidad y no injerencia en los asuntos internos. Los talibanes han respondido positivamente a las propuestas del gobierno chino y se han comprometido a no interferir en los asuntos internos de China, aunque todavía no está claro el nivel de control que ejercen sobre sus distintas facciones. La participación militar unilateral de China en Afganistán es poco probable. En cambio, es probable que use su papel de líder dentro de la OCS para buscar soluciones multilaterales que promuevan la paz y la estabilidad en la región. Es probable que colabore con Rusia y otros actores regionales, incluidos los talibanes y el gobierno de Kabul, para garantizar que el conflicto no se extienda al territorio chino y para asegurar sus inversiones en la región.

¿Qué ocurrirá después?

El vacío de poder en Afganistán que han dejado Estados Unidos y sus aliados de la OTAN está siendo ocupado rápidamente por varios actores regionales. Algunos Estados, como Pakistán, esperan aprovechar sus antiguos vínculos con los talibanes para ejercer una influencia considerable en el proceso de paz afgano y ganar ventaja sobre sus rivales regionales, en concreto, India. Estados como Turquía e Irán pueden beneficiarse (hasta cierto punto) de la inestabilidad interna de Afganistán.

Para Turquía, un mayor papel en la seguridad de la región aumenta su presencia en Asia Central y apacigua a los aliados de la OTAN. Para Irán, la colaboración con los talibanes le permite mayor influencia en un territorio anteriormente ocupado por adversarios, mientras que el flujo de inmigrantes puede mitigar algunas de sus propias luchas internas.

China y Rusia, aliviadas de que la presencia de la OTAN en sus fronteras haya disminuido significativamente, siguen teniendo un gran interés en la estabilidad de Afganistán. Para China, la inmensa mayoría de sus preocupaciones son económicas. La estabilidad permitirá mayor inversión en la región y la protección de los activos existentes. Para Rusia, las preocupaciones de seguridad son primordiales en Afganistán. Teme que la inestabilidad se extienda a sus vecinos de Asia Central y que se vea obligada a desempeñar un mayor papel militar en la región como principal garante de la seguridad de los aliados de la OTSC.

Estos países se han comprometido activamente con los talibanes y el gobierno de Kabul, cubriendo sus apuestas en previsión de un acuerdo de reparto de poder entre ambas partes en un futuro próximo. A pesar de que anteriormente consideraban a los talibanes como una organización terrorista, tanto China como Rusia reconocen la necesidad de relacionarse con el grupo para asegurar su influencia en el país en el futuro.

Para todos los actores implicados en el conflicto de Afganistán, existe una cierta mentalidad de «esperar y ver»; la mayoría de los actores se están comprometiendo con todas las partes con la esperanza de asegurar su influencia independientemente del resultado y evitar una guerra civil que pueda extenderse más allá de las fronteras de Afganistán. Queda por ver la eficacia de esta estrategia y la evolución de la situación en Afganistán tras la conclusión de la retirada de la OTAN y de Estados Unidos del país.

Fte. Modern Diplomacy