La reciente destitución del Ministro de Defensa de Ucrania nos recuerda una realidad importante, aunque incómoda: Ucrania tiene un problema de corrupción. Aunque parezca prosaico en comparación con el perfil de valentía que ha encarnado el Presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyy desde la invasión rusa, en un principio fue elegido como reformador anticorrupción.
La reciente destitución del Ministro de Defensa de Ucrania nos recuerda una realidad importante, aunque incómoda: Es comprensible que las diversas exigencias de la invasión hayan desviado la atención del presidente de Ucrania hacia otros asuntos, pero sería un error no exigirle a él y al gobierno ucraniano que lleven a cabo las reformas necesarias. También sería un error confundir el bien ganado estatus de los ucranianos como nobles guerreros por una causa justa con la nobleza en su conjunto; la justicia y la corrupción pueden coexistir. Son errores que Estados Unidos cometió en Afganistán, una experiencia que muestra el peligro existencial de repetirlos en Ucrania.
Veinte años de lecciones de Afganistán
Aunque no fue la causa singular del fracaso estratégico en Afganistán, el carácter cleptocrático del gobierno de Kabul contribuyó al menos en gran medida. La corrupción fue el rasgo definitorio de los ministerios afganos, reduciendo la eficacia en la prestación de servicios esenciales y provocando una pérdida de legitimidad a nivel local, el lugar tradicional del poder político en Afganistán. Esta pérdida de legitimidad creó un espacio de influencia que los talibanes pudieron explotar como solución de gobierno alternativa para un pueblo afgano que llevaba cuarenta años sufriendo un conflicto casi constante y que simplemente quería un poco de seguridad y justicia.
Dado que los talibanes tenían sus propios problemas de legitimidad, su ascenso a expensas del gobierno de Kabul fue más una acusación a Kabul que un mérito de los talibanes. Además, la corrupción en el gobierno de Kabul creó un Ejército afgano que dependía casi por completo de la potencia de fuego estadounidense, a pesar de casi dos décadas y varios cientos de miles de millones de dólares de ayuda al sector de la seguridad. Cuando la potencia de fuego se marchó con la retirada de Estados Unidos, el Ejército afgano, que seguía debilitado, se mostró impotente ante el decidido asalto talibán en todo el país, que había estado ganando fuerza en las zonas rurales durante varios años.
Al igual que en Ucrania, los posibles problemas de corrupción en Afganistán se conocían desde el principio, pero la conveniencia política y militar impidió abordarlos. Aunque el primer presidente afgano que asumió el cargo tras la invasión liderada por Estados Unidos en 2001, Hamid Karzai, fue investido con poderes ejecutivos del molde presidencial estadounidense, gobernó de una forma acorde con su experiencia como señor de la guerra tribal, intercambiando el poder a través de redes clientelares en lugar de mediante mecanismos democráticos. Entre los participantes en estas redes de patrocinio se encontraban los señores de la guerra de la Alianza del Norte, que aportaron al gobierno sus prácticas de generación de ingresos ilícitos con la asunción de diversos ministerios afganos. Si a Estados Unidos y a sus socios de la OTAN les preocupaban estas prácticas y sus implicaciones negativas, no había mucho que pudieran hacer, ya que Estados Unidos carecía de la estructura de fuerzas necesaria para desarmar a las milicias de la Alianza del Norte, y la incorporación de los señores de la guerra al gobierno afgano era una contrapartida al pacto fáustico por su apoyo a la Operación Libertad Duradera.
A pesar de la instalación de un gobierno central fuerte al estilo estadounidense en un lugar que nunca lo había tenido, la administración del Presidente George W. Bush no se comprometió a realizar un esfuerzo adecuado de construcción nacional en Afganistán. Esta falta de compromiso, unida a la migración de la Guerra Global contra el Terrorismo a Irak, condenó a Afganistán al estatus de economía de fuerza durante el resto del mandato de Bush. Para cuando Barack Obama asumió la presidencia de Estados Unidos y ajustó el rumbo en Afganistán, las prácticas clientelares de Karzai habían hecho metástasis en una corrupción absoluta, y el gobierno de Kabul se había convertido en una cleptocracia en toda regla.
Aunque bienintencionado, el aumento de recursos de Obama en diciembre de 2009 para arreglar la seguridad, la gobernanza y el desarrollo económico y social afganos resultó ser un acelerador de los rescoldos ardientes de la corrupción en Afganistán. La corrupción necesita dinero para prosperar, y Estados Unidos aportó mucho, mucho más del que había sostenido las redes clientelares de Karzai durante los siete años anteriores. Además, la limitación temporal de dieciocho meses impuesta a los recursos presionó a las agencias ejecutivas estadounidenses, principalmente los Departamentos de Defensa y Estado, así como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, para que gastaran de forma imprudente en Afganistán, sin tener apenas en cuenta el análisis de riesgos en el diseño de los programas. El progreso se medía en función del gasto, no de cómo los resultados mensurables de un programa concreto apoyaban la estrategia general.
La lucha contra la corrupción en Afganistán era en sí misma un programa, pero la falta de capacidad de la embajada estadounidense, el desinterés del Departamento de Defensa por asumir las responsabilidades operativas del programa y la dependencia de ministerios afganos corruptos para la ejecución del programa se combinaron para garantizar la ineficacia del programa. Esto indicaba una falta general de voluntad política por parte de Estados Unidos para luchar contra la corrupción, una deficiencia que los afganos igualaban. Aunque el sucesor de Karzai, Ashraf Ghani, demostró ser un mejor socio y estar más comprometido con los procesos democráticos, la corrupción ministerial afgana estaba demasiado arraigada en el momento en que asumió el cargo como para que pudiera abordarla por sí solo de forma realista.
Los programas que la administración Obama había introducido en Afganistán se mantuvieron después de que Estados Unidos y la OTAN redujeran su estructura de fuerzas con la transición de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad a la Misión de Apoyo Resoluto a finales de 2014. Esta reducción limitó significativamente el escaso seguimiento y evaluación que se realizaba de los programas, lo que invitó a una corrupción aún mayor. Para adelantarse a este bucle de refuerzo negativo potencialmente fatal, varias agencias ejecutivas estadounidenses y donantes internacionales experimentaron con la asistencia directa a sus ministerios afganos asociados, lo que habría permitido a los afganos presupuestar el dinero de los donantes con cargo a su propia programación. Desgraciadamente, los programas de ayuda directa no incorporaban las mejores prácticas de análisis de riesgos (sólo se debería haber permitido a los ministerios o subministerios de probada fiabilidad presupuestar por su cuenta) ni de condicionalidad, es decir, la amenaza de retirar fondos si no se cumplían ciertos criterios de referencia anticorrupción o anticorrupción.
Los que se puede aprender de la historia…
La ayuda directa es básicamente lo que está ocurriendo en Ucrania, con patologías similares a las de Afganistán que pueden permitir que la corrupción crezca sin control. Al igual que ocurrió con el gasto imprudente del aumento de tropas de la administración Obama, Estados Unidos y la OTAN se están apresurando a suministrar armas y ayuda material a Ucrania con supervisión y control del uso final que no son ideales. Aunque la velocidad y el volumen de estas entregas son probablemente medidas aceptables de eficacia para lo que los ucranianos necesitan en el campo de batalla, agravan lo que la Coalición necesitará para mantenerse intacta y lo que las audiencias nacionales de Estados Unidos y otros países de la OTAN necesitarán para seguir apoyando el esfuerzo.
La abrumadora complejidad del problema de la corrupción en Afganistán, cómo se desarrolló a lo largo del tiempo, sugiere que sólo existe un estrecho margen de oportunidad para resolver el problema. Además, Ucrania y sus patrocinadores aún no han tenido que abordar la reconstrucción posconflicto y el desminado, que prometen aportar aún más dinero, ayuda material y potencial de corrupción (con el cálido resplandor de una victoria ucraniana anticipada quizás haciendo que los donantes hagan aún más la vista gorda de lo que ya hacen). Por ello, Estados Unidos y la OTAN deben aprender las lecciones de la corrupción en Afganistán y prestar atención a los indicadores y advertencias actuales en Ucrania.
A pesar de que las lecciones no se aplicaron a rajatabla en la experiencia de Afganistán, fueron identificadas de forma muy clara, completa y conveniente por el Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR), la principal autoridad fiscalizadora de los programas introducidos por la escalada de la administración Obama y posteriores a ella. Los auditores y el personal de campo de SIGAR siguieron todo el dinero y evaluaron los programas, incluyendo dónde se manifestaba la corrupción, para identificar el efecto estratégico y si se estaba cumpliendo la intención legislativa. Las conclusiones y recomendaciones de SIGAR se publicaron en una serie de informes trimestrales y de lecciones aprendidas, y las agencias ejecutivas estadounidenses tenían la responsabilidad legal de aplicar medidas correctivas en respuesta. El hecho de que no lo hagan de forma rutinaria (y de que el Congreso no exija dicha implementación) es un fallo de sus partes en el intercambio de supervisión, no de SIGAR.
En el contexto del riesgo de corrupción que puede repetirse a partir de la experiencia de Afganistán, el actual SIGAR (el cargo lleva el mismo nombre que la organización), el honorable John Sopko, ha pedido que se nombre un inspector general especial para la ayuda a Ucrania. Sin duda, Sopko sabe que en Ucrania no es inevitable que se repita el patrón de Afganistán, pero también que quizá no se deba confiar plenamente en que Estados Unidos, la OTAN y la comunidad internacional de donantes lo eviten. Es necesario que exista un fuerte agente de supervisión externo, dotado de todas las facultades de la Ley del Inspector General de 1978 y de la legislación que habilita al SIGAR, para coordinar los esfuerzos, seguir la pista del dinero en Ucrania, evaluar los programas y, lo que es más importante, ayudar a los líderes de la coalición, incluido Zelenskyy, a descubrir la corrupción y erradicarla sin contemplaciones. Si la historia nos sirve de guía, no hacerlo supondrá un fracaso estratégico.
Estamos al final del principio en Ucrania. Ha llegado el momento de abordar el problema de la corrupción mediante el modelo del inspector general especial. Es poco probable que haya otra oportunidad.
Fte. Modern War Institute (Patrick Sullivan)
El Coronel Patrick Sullivan, PhD, es el director del Modern War Institute de West Point. Su tesis doctoral se centró en cómo la supervisión de las operaciones militares puede mejorar los resultados estratégicos.
