Xi Jinping anunció en el 20º Congreso Nacional del Partido Comunista Chino que China «profundizaría la reforma y la apertura de forma persistente». En marzo, el primer ministro Li Keqiang dijo a los periodistas: «La apertura económica no cambiará, al igual que los ríos Yangtsé y Amarillo no retrocederán». A pesar de la constante pregunta sobre si la era de la reforma económica ha llegado a su fin, en la mente de los líderes chinos, el compromiso con la reforma económica nunca cambiará; en cambio, están cambiando el enfoque de la reforma. La «contradicción primaria» ha pasado de la baja productividad y el atraso económico al desarrollo desequilibrado.
Como ha resumido Michael Pettis, el núcleo del desequilibrio económico de China es la inversión excesiva, que obliga a subir la tasa de ahorro y suprime el consumo interno. En 2011, el entonces primer ministro Wen Jiabao afirmó que el desarrollo económico chino era «desequilibrado, descoordinado e insostenible.» Diez años más tarde, Xi Jinping identificó los mismos problemas, a pesar de sus diversas promesas de traer a China un crecimiento de alta calidad y sostenible. Numerosos esfuerzos para reequilibrar la economía china, desde la profundización de la reforma en 2013 hasta la campaña de desapalancamiento o el impuesto sobre la propiedad, no han logrado sus objetivos.
La razón de estos sucesivos fracasos es el carácter gradual de la reforma china. Muchos estudiosos creen que el gradualismo es la marca del éxito de China, especialmente en comparación con el colapso de la Unión Soviética. De hecho, la reforma gradual de China dio lugar a una transición estable del sistema maoísta a una economía de mercado y a uno de los milagros económicos más notables de la historia mundial. Sin embargo, el gradualismo condujo a la dependencia del proceso, lo que estancó las reformas posteriores.
En el plano político, la clave para iniciar y mantener la reforma económica de Deng Xiaoping fue crear y ampliar una coalición ganadora favorable a la reforma. Durante la época maoísta, el complejo militar-industrial (CIM), que incluía al Ejército Popular de Liberación (EPL) y a los ministerios de industria pesada, dominaba la economía china y apoyaba una economía autárquica. Por ello, la primera tarea de Deng fue superar la oposición del CIM. Deng atrajo el apoyo de los líderes provinciales y de los funcionarios de la agricultura y la industria ligera prometiendo la descentralización, la mercantilización y la apertura económica.
Tras su regreso al poder, Deng convocó a Pekín a los líderes provinciales que compartían sus intereses reformistas, sobre todo a Zhao Ziyang de Sichuan y a Wan Li de Anhui. Deng les encomendó funciones de gestión económica dentro del gobierno central para arrebatarles el poder a Hua Guofeng y otros partidarios de la línea dura. A medida que la reforma continuaba y la economía crecía, Deng consiguió ampliar su coalición ganadora a las provincias del interior y a la industria pesada. Los grupos de interés del sistema maoísta decidieron aprovechar la expansión de las inversiones extranjeras directas y las alianzas empresariales con las provincias costeras, como explica Susan Shirk en su libro «The Political Logic of Economic Reform in China».
Yuen Yuen Ang ilustró el proceso de la reforma gradual de China en su libro «How China Escaped the Poverty Trap». Ang sostiene que la idea convencional de establecer primero las instituciones democráticas liberales y luego construir el mercado se enfrenta a problemas en los mercados emergentes. Por el contrario, China se reformó gradualmente y mejoró las instituciones por el proceso. China adoptó instituciones «de segundo orden» para poner en marcha el desarrollo económico. Estas débiles instituciones resolvieron los problemas locales en gran medida mediante la improvisación. En lugar de establecer reglas de mercado liberales, los gobiernos locales chinos usaron tradiciones leninistas y confucianas, como las campañas de atracción de inversiones dirigidas a nivel local y la movilización de inversiones a través de conexiones relacionales. A medida que el desarrollo económico continuaba, la presión para mejorar el mercado obligó al gobierno a perfeccionar las instituciones. Los gobiernos locales empezaron a abandonar la obsesión por la atracción de inversiones y establecieron agencias de gestión de inversiones para facilitar las inversiones de «alta calidad».
La clave de la reforma gradual de China han sido las instituciones informales adaptativas, que existían dentro del sistema político formal de China. Las instituciones informales adaptativas son puentes entre las normas formales y las realidades prácticas. Los funcionarios locales flexibilizan selectivamente las leyes y los reglamentos para permitir el desarrollo del sector privado chino. La aparición de las Empresas Municipales y Aldeanas (ETP) durante la década de 1980 encaja en esta narrativa. A pesar de su compromiso con la reforma económica, China seguía manteniendo tabúes ideológicos contra las empresas privadas. Hasta finales de la década de 1980, China seguía la «regla de los ocho hombres» de Deng Liqun: contratar a menos de ocho personas es socialista y emplear a ocho personas o más es explotación capitalista. Para conciliar este tabú ideológico con la realidad de una floreciente economía rural de mercado, los gobiernos locales permitieron a los empresarios privados «ponerse el sombrero rojo» y registrar sus negocios como ETP de propiedad colectiva. Una vez que se cerraron las brechas entre lo informal y lo formal en la década de 1990 y se levantaron los tabúes contra el sector privado, muchos empresarios desvincularon sus negocios del gobierno local y los registraron formalmente como empresas privadas.
Durante mucho tiempo, el gobierno chino siguió impulsando las reformas y mejorando las instituciones económicas de forma gradual. Por ejemplo, los gobiernos locales se esforzaron por mejorar el entorno empresarial bajo una intensa competencia para atraer inversiones. Estos esfuerzos incluyeron la reforma presupuestaria para reducir el cobro de multas arbitrarias y predatorias y mejorar la aplicación de la ley de contratos. Sin embargo, a diferencia de la predicción de muchos estudiosos, el desarrollo del mercado no presionó al gobierno chino para resolver los problemas fundamentales de la economía china.
El problema que subyace a estos fracasos es la naturaleza dependiente de la trayectoria de la reforma económica china. Aunque el desarrollo creó presión para mayor mejora institucional, también creó grupos de interés creados. Estos grupos de interés se beneficiaron de la explotación del actual modelo de desarrollo y se opusieron a cualquier intento de reequilibrar la economía. La adaptación de las instituciones informales también dejó a los gobiernos locales el poder de saltarse las normas para buscar oportunidades de búsqueda de rentas. Por ejemplo, las débiles instituciones de mercado de China crearon una lógica de reparto de beneficios entre las élites políticas y económicas locales dentro de una jurisdicción local; cuanto más próspera sea la economía local, más se beneficiarán las élites locales.
Además, Ang sostiene que la base del rápido crecimiento económico de China es el acceso al dinero, lo que en la práctica significa que las élites empresariales sobornan a los funcionarios locales para obtener oportunidades de negocio. Así, los gobiernos locales chinos redoblaron las políticas de crecimiento impulsadas por la inversión y mantuvieron el proceso de licitación opaco porque la distribución de los proyectos de inversión creó oportunidades para que los funcionarios locales cobraran sobornos y recompensaran a sus leales compinches empresariales. Los funcionarios locales rechazan cualquier esfuerzo de reequilibrio para proteger el sistema de reparto de beneficios. La campaña anticorrupción sólo ha provocado la pasividad de los funcionarios locales.
Los arraigados intereses creados también hacen casi imposible la creación y ampliación de una coalición ganadora a favor de la reforma. Los funcionarios locales, miembros vitales de la coalición ganadora original de Deng, se convirtieron en el mayor grupo de intereses creados bajo el esquema de reparto de beneficios. Los candidatos potenciales para una nueva coalición ganadora son las empresas privadas y los hogares, ya que serán los mayores beneficiarios de la abolición de la represión financiera. Sin embargo, la dirección del PCCh no está dispuesta a crear esta coalición porque dar poder a estas fuerzas podría conducir a la inestabilidad política. El gobierno chino prefiere cooptar a las empresas privadas en lugar de potenciarlas.
Además, a medida que el proceso de reforma se vuelve cada vez más de suma cero y más despiadado, los grupos de intereses creados se resistirán en lugar de aceptar los cambios porque el beneficio de la reforma no les llegará. Por ejemplo, los bancos chinos han rechazado el auge de las plataformas financieras en línea, como Ant Finance de Jack Ma, porque estas plataformas arrebataron los depósitos de ahorro de los hogares y socavaron el sistema de represión financiera; los bancos no obtienen ningún beneficio del auge de estas nuevas plataformas.
Otra razón de la dependencia del proceso es la extensión y la complejidad de los problemas económicos de China. El sistema económico chino puede describirse mejor como «tirar de un pelo moverá todo el cuerpo»; está tan entrelazado que cualquier cambio provocará más problemas. La reforma gradual resuelve los problemas superficiales más acuciantes, pero ignora las causas profundas. Como resultado, el tratamiento de un desafío conduce a más problemas. La reforma gradual se convierte en un juego de «golpear al topo» en lugar de una mejora institucional progresiva.
Por ejemplo, la reforma fiscal de China de 1994 era necesaria para reforzar su poder de gasto fiscal central. Sin embargo, la reforma condujo a la recentralización administrativa y financiera, lo que provocó el estrangulamiento de las empresas privadas rurales. Además, Zhu Rongji, el artífice de esta reforma, hizo un trato con los funcionarios locales para suavizar la resistencia local, lo que permitió a los gobiernos locales aumentar sus propios presupuestos por todos los medios. Este «pacto con el diablo» abrió la puerta a que los gobiernos locales aprovecharan la venta de terrenos para obtener ingresos, lo que condujo a la burbuja inmobiliaria, a la sobreinversión en infraestructuras y al esquema de reparto de beneficios locales.
Ante una situación compleja y entrelazada, China necesita una reforma integral que aborde las causas profundas de sus problemas económicos. Sin embargo, la aversión al riesgo del gobierno chino impide que se produzca dicha reforma. Toda la estructura política, desde Pekín hasta las localidades, desprecia cualquier reforma que pueda provocar inestabilidad. En lugar de acoger a las cooperativas de crédito rurales y otras instituciones financieras privadas y guiar su sano desarrollo, el entonces Secretario General Jiang Zemin las reprimió bajo la preocupación de la estabilidad financiera. Del mismo modo, la preocupación por la estabilidad financiera y social llevó a Pekín a tomar medidas enérgicas contra los préstamos P2P y Ant Finance. Pekín temía las consecuencias para la estabilidad social de la posible quiebra de las instituciones financieras privadas, a pesar de que dichas instituciones alimentan el reequilibrio económico. El Informe de Trabajo del Gobierno de 2021 incorporó la seguridad financiera como la principal preocupación de China en materia de seguridad nacional y declaró que «el riesgo estructural en el sector financiero debe prevenirse a toda costa».
En muchos sentidos, la reforma gradual de China no resuelve los problemas, sino que los hace avanzar y espera que desaparezcan debido al rápido crecimiento. En realidad, el PCCh no está tanto pateando latas por el proceso como pateando bolas de nieve cuesta abajo: desplazar estos problemas hacia adelante sólo hace que se acumulen hasta que son demasiado grandes para moverlos. La situación actual plantea una pregunta al PCCh: ¿debe continuar con el gradualismo? Dado el énfasis de Xi en la continuidad en su informe de trabajo para el 20º Congreso del Partido, es improbable una reforma «big bang», y eso significa que los problemas seguirán acumulándose.
Fte. The Diplomat (Zhuoran Li)
Zhuoran Li es candidata al doctorado en estudios sobre China y asistente de la School of Advanced International Studies (SAIS) de la Universidad Johns Hopkins. Su trabajo ha sido publicado en The Diplomat y National Interest, y ha aparecido en Vox News.
