Del 21 al 22 de junio, funcionarios e inversores de todo el mundo se han reunido en Londres con motivo de la Conferencia sobre la Recuperación de Ucrania 2023. Las hostilidades en Ucrania continúan, pero no es demasiado pronto para planificar la reconstrucción de posguerra. De hecho, Estados Unidos y Europa ya han empezado a planificar lo que probablemente será el esfuerzo de reconstrucción posbélica más ambicioso de la historia moderna.
Como explicamos en nuestro nuevo informe de Rand Corp., Ucrania será muy diferente de los recientes esfuerzos de reconstrucción posbélica en Irak y Afganistán. Ucrania es un Estado europeo, y la guerra ha sido unificadora, no divisoria. Su reconstrucción se parecerá a la de Europa Occidental tras la Segunda Guerra Mundial, a la de Europa Oriental tras la Guerra Fría y a la de los Balcanes Occidentales tras la violenta desintegración de Yugoslavia. Las lecciones de estos episodios deberían servir de base para la reconstrucción de Ucrania.
Su fórmula básica y exitosa se estableció pronto. Estados Unidos proporcionó el capital inicial y la seguridad; los europeos aportaron el grueso de la financiación y avanzaron en el histórico proceso de integración europea.
En cada uno de estos esfuerzos, la seguridad fue esencial, como lo será para la reconstrucción de Ucrania. La seguridad y la reconstrucción se refuerzan mutuamente. Unos acuerdos de seguridad duraderos dan a las empresas y a los inversores la confianza necesaria para asumir riesgos y compromisos a largo plazo.
Pero las perspectivas de crecimiento de Ucrania son inciertas, y cualquier esfuerzo de reconstrucción necesitará un fuerte componente de reforma. En 2021, Ucrania era el país más pobre de Europa y tenía la productividad más baja. La omnipresente corrupción ha obstaculizado el crecimiento, y los anteriores esfuerzos de reforma han tardado en imponerse.
Ucrania tendrá que administrar fondos a gran escala y su credibilidad estará en juego. En consecuencia, Ucrania y sus donantes necesitarán un inspector general fuerte y una supervisión y evaluación eficaces. Ucrania se enfrentará al reto, pero también tendrá la oportunidad, de revertir 30 años de desarrollo económico y político insatisfactorio.
La reconstrucción debe organizarse en torno a unos pocos principios sencillos: Ucrania debe establecer las prioridades, mientras que Estados Unidos debe encabezar la seguridad y la Unión Europea la reforma económica y la recuperación. Pero tanto Estados Unidos como los europeos deben participar en esta última.
Para guiar la reconstrucción de Europa Oriental tras la Guerra Fría, el Congreso otorgó a un único coordinador de alto nivel amplios poderes de supervisión. Replicar este planteamiento para Ucrania reforzará las aportaciones de Washington a la reconstrucción. Estados Unidos, Europa y las agencias multilaterales deberían contar con altos funcionarios sobre el terreno en Kiev en contacto diario con las autoridades ucranianas; las conferencias periódicas de donantes son insuficientes.
Secuenciar y priorizar las tareas esenciales como el desminado de vastas franjas de terreno, limpieza de escombros, construcción de refugios y escuelas, y prestación de atención médica básica, pondrá en marcha la reconstrucción. Alrededor del 35% de la población ucraniana de antes de la guerra está desplazada. A menos que los responsables políticos faciliten activamente el retorno, éste no se producirá orgánicamente a la escala necesaria para permitir la recuperación.
Para pagar la reconstrucción se necesitará ayuda internacional, financiación privada y recursos propios de Ucrania. Históricamente, la ayuda aportaba una cantidad relativamente pequeña del total, pero atrae otros fondos y sirve como capital riesgo cuando el sector privado se muestra reacio a invertir. Es probable que la inversión privada aporte la mayor parte de la financiación de la reconstrucción. En cada caso histórico, la inversión privada, el comercio y la integración económica resultaron esenciales para el éxito. Los activos rusos congelados, tanto oficiales como privados, podrían constituir una contribución significativa; sin embargo, su uso requerirá sólidas justificaciones jurídicas.
La planificación de la seguridad a largo plazo también debe comenzar ahora. La promesa de reconstrucción y adhesión a la UE ofrecerá a Ucrania poderosos incentivos para adherirse a cualquier solución del conflicto que se alcance. Pero la aceptación de Rusia se basará principalmente en la disuasión. Ésta podría adoptar diversas formas. Estados Unidos y sus aliados podrían prometer que seguirán suministrando a Ucrania armas, municiones, formación y asesoramiento. Podrían amenazar con introducir fuerzas occidentales en Ucrania si Rusia vuelve a atacar. O podrían incorporar a Ucrania a la OTAN.
Unas medidas de disuasión más contundentes podrían hacer menos probable la reanudación de los combates; sin embargo, también podrían aumentar la percepción de amenaza a Rusia, llevando quizás a Moscú a tomar medidas desesperadas. Si fracasa la disuasión, es menos probable que el conflicto resultante se limite a Ucrania.
Los acuerdos para la seguridad de Ucrania podrían requerir nuevos modelos. La actual arquitectura de seguridad europea ofrece una opción binaria: Un país entra en la OTAN o se queda solo.
Deberían evaluarse alternativas para Ucrania, que nunca ha encajado del todo en este modelo.
Ucrania tiene hoy necesidades urgentes de ayuda tanto económica como de seguridad; éstas no terminarán cuando cesen las hostilidades. La recuperación de Ucrania podría llevar décadas, y el apoyo público duradero será vital. En 1948, la administración del Presidente Harry S. Truman y los líderes del Congreso lanzaron un esfuerzo coordinado y bipartidista para conseguir la aprobación pública del Plan Marshall. Estados Unidos necesitará una estrategia similar para Ucrania.
La reconstrucción de Ucrania será una empresa larga y compleja. Pero Estados Unidos debería abordar lo siguiente ahora:
- Los responsables políticos estadounidenses deben examinar detenidamente las alternativas, tanto antiguas como nuevas, para la seguridad ucraniana, como preparación para el compromiso con los aliados. Garantizar la seguridad es esencial para todos los demás aspectos de la reconstrucción.
- La administración y el Congreso deberían aprobar una versión moderna de las leyes que permitieron las actividades de Estados Unidos en Europa Central y Oriental y en la antigua Unión Soviética tras la Guerra Fría. Un componente importante será la creación de un coordinador facultado para tratar con los gobiernos europeos, las instituciones financieras internacionales y el pueblo y el Gobierno de Ucrania.
- El respaldo público a la política estadounidense a largo plazo en Ucrania no puede darse por sentado. Será necesario un esfuerzo bipartidista para explicar y conseguir el apoyo del pueblo estadounidense.
El reto de reformar y reconstruir Ucrania debe contemplarse desde la óptica del éxito de la reconstrucción y reintegración de posguerra en Europa, y de los 75 años de políticas económicas y de seguridad de Estados Unidos. La seguridad y la reconstrucción irán de la mano.
Una Ucrania segura, económicamente próspera y plenamente integrada en las instituciones europeas constituirá un logro culminante, que llevará a buen término un proyecto europeo multigeneracional, sostenido por una duradera asociación transatlántica.
Fte. Defense News (Howard J. Shatz)
Howard J. Shatz es economista senior en el think tank Rand, donde Gabrielle Tarini es investigadora política asociada, Charles P. Ries es senior fellow y James Dobbins es catedrático distinguido en seguridad y diplomacia.
