El éxito de la contraofensiva ucraniana, y no las sanciones occidentales, decidirá en última instancia el resultado del conflicto.
Las sanciones económicas y los castigos financieros forman parte del arte de gobernar, tanto si se usan para perseguir intereses geopolíticos como para influir en las decisiones de otros Estados. Desde 1990, el uso de sanciones económicas, especialmente en virtud del Artículo VII del Consejo de Seguridad de la ONU, ha aumentado de forma espectacular; las sanciones impuestas contra Irak y Yugoslavia sirven como ejemplos históricos, mientras que los actuales contra Rusia e Irán son casos modernos. En un mundo globalizado, las sanciones deberían tener un impacto significativo en las decisiones de los países, pero eso no siempre ocurre en la práctica.
La reciente decisión de Rusia de anexionarse formalmente territorio ucraniano subraya su negativa a retroceder en la guerra ruso-ucraniana. El presidente ruso Vladimir Putin ha cruzado el Rubicón y ha cerrado cualquier opción de retirada; la administración Biden ha anunciado que Estados Unidos nunca aceptará el resultado de estos referendos. Rusia ha sido sancionada hasta las cejas y su economía se ha visto muy afectada: el rublo ha caído considerablemente y casi 1.000 empresas internacionales, que representan el 40% del PIB ruso, han abandonado su mercado. Rusia se ha visto privada de muchas importaciones, en particular de productos tecnológicos occidentales esenciales, como los semiconductores, y las compañías aéreas rusas están en tierra.
A pesar del martilleo económico que ha sufrido Rusia, su Ejército no se ha retirado de Ucrania, y las sanciones no alterarán su decisión de invadir. Putin todavía tiene cierta influencia y capeará el temporal, siempre que sus fuerzas armadas no se dobleguen ante la contraofensiva ucraniana. Rusia se ha visto favorecida por el grado de apoyo del que goza por parte de China, India y otros países que no se han unido a las sanciones a Rusia.
La eficacia de las sanciones para modificar el comportamiento de las naciones es discutible. Esto se debe a que las políticas y los juicios de la nación sancionada están determinados por muchas variables diversas que coexisten y a las que los líderes del país asignan una importancia particular. Entre ellas se encuentran las preocupaciones de seguridad, los objetivos políticos específicos, el bienestar económico y la opinión pública.
Los países suelen aplicar una «matriz de elección racional»: evalúan las estrategias de que disponen y luego toman una decisión. Además, también entra en juego la dinámica de poder entre los Estados y su capacidad para coaccionarse mutuamente. La capacidad de los Estados para imponer un coste económico grave y la capacidad de un Estado objetivo para tolerar el coste impuesto son determinantes para el resultado final. En última instancia, el éxito de las sanciones económicas impuestas por países extranjeros o instituciones multilaterales depende de cómo influyan estas numerosas variables en el país objetivo.
Un ejemplo práctico de la interacción de estas variables es el desarrollo de armas nucleares por parte de India y Pakistán. Los líderes indios llegaron a la conclusión de que la economía del país era lo suficientemente fuerte como para resistir las sanciones de Estados Unidos, y el público indio les apoyó en su búsqueda de armas nucleares. Al mismo tiempo, Pakistán decidió que el hecho de no adquirir armas nucleares suponía una grave amenaza para su propia seguridad nacional y que las sanciones, aunque perjudiciales para el crecimiento económico, eran aceptables. En consecuencia, ambos países siguieron adelante con la detonación de un dispositivo nuclear.
Pakistán se vio protegido de un grave colapso económico gracias a la ayuda de Arabia Saudí y a la gratuidad del petróleo mientras duraron las sanciones. Esto demuestra que la decisión de otros estados de adherirse a las sanciones es de vital importancia. En comparación con India y Pakistán, Rusia goza de mucha más influencia, y la mitad de los países del G20 han decidido anteponer sus intereses económicos frente a Moscú a la soberanía de Ucrania. Además, en su septuagésimo cumpleaños, Putin sigue gozando de un índice de aprobación superior al 70%, mucho más que cualquier otro dirigente sancionado en la historia.
El uso indefinido de las sanciones no es sostenible debido a la vulnerabilidad geográfica de Europa y a su dependencia de la energía rusa. Aproximadamente el 40% del gas natural de Europa procede de Rusia, y la decisión de Putin de estrangular estos suministros afectará a la industria y al sector manufacturero europeos. En julio, los líderes europeos acordaron reducir el uso de gas natural en un 15% y afirmaron su compromiso de encontrar alternativas. A largo plazo, los europeos podrían construir terminales de gas natural licuado y buscar nuevos proveedores. Sin embargo, esto lleva años; a corto plazo, la recesión es inevitable. Europa va a asistir a una caída del 1% del PIB, o a una posible caída del 5% si se retrasan las alternativas al gas ruso, lo que podría reflejar los choques económicos de la crisis financiera de 2008. Por decirlo claramente, Putin puede esperar dos años; las economías europea, japonesa y surcoreana no.
Además, casi una cuarta parte del suministro mundial de trigo y cereales procede de Ucrania y Rusia. El aumento de los precios de la energía y los alimentos ha desbordado a los países de bajos ingresos, sobre todo en África y Oriente Medio, lo que ha provocado disturbios y revueltas sociales. El resultado inevitable será el hambre, las enfermedades y las oleadas de refugiados que emigrarán a Europa. Es comprensible que algunos países de renta baja estén dispuestos a ignorar las sanciones y comprar alimentos y productos básicos directamente a Rusia. Por otro lado, no muchos países se apresuraron a saltarse las sanciones y hacer negocios con Yugoslavia, Cuba, Sudáfrica o Rodesia, razón por la cual el impacto económico de las sanciones fue más fuerte en esos países. Cuando se sancionó a Irak, los aliados de Estados Unidos en Oriente Medio se sumaron. En el caso de Rusia, no lo están.
Las sanciones no se imponen en un vacío político o económico, e incluso la diplomacia coercitiva tiene sus límites. Considere el apoyo de Irán al régimen de Assad en Siria, que le ayudó a mantenerse en el poder, o la ayuda de China a Irán para socavar las sanciones. Los gobiernos también tienen en cuenta sus condiciones internas, y a menudo deciden que no tienen más remedio que vivir con las sanciones. Por ejemplo, Corea del Norte desarrolló armas nucleares a pesar de las sanciones paralizantes, incluso mientras su población pasaba hambre. Del mismo modo, el régimen iraní puede decidir que no puede arriesgarse a ser liquidado o a sobrevivir a su destitución, lo que le lleva a desarrollar armas nucleares para evitar una intervención extranjera o un cambio de régimen, incluso a costa de su economía. Si lo hace, Irán puede buscar el apoyo de China, con la que firmó un acuerdo de cooperación estratégica de veinticinco años. En 1999, Pakistán decidió ignorar la Enmienda Pressler, que prohibía la mayor parte de la ayuda económica y militar de Estados Unidos, y siguió una política que consideraba indispensable para su propia supervivencia. El régimen iraní puede tomar la misma decisión.
Además, hay ocasiones en las que son necesarias acciones que van más allá de las sanciones. Las fuerzas de la coalición, no las sanciones económicas, obligaron al Ejército iraquí a abandonar Kuwait en 1991. Las sanciones no tuvieron un gran impacto en las decisiones de los líderes serbios durante las guerras de Bosnia y Kosovo. El PIB de Serbia cayó de 24.000 millones de dólares a 10.000 millones bajo las sanciones, pero fue necesaria la intervención militar de Estados Unidos para obligar a los líderes serbios a negociar.
Los ataques aéreos israelíes, más que las sanciones económicas, impidieron el desarrollo de los programas nucleares iraquíes y sirios. Tampoco debemos pasar por alto el papel de los responsables individuales y las personalidades autoritarias. Por ejemplo, las sanciones económicas y el aislamiento internacional no lograron convencer a los talibanes de que se desprendieran de los grupos militantes que operaban desde Afganistán en la década de 1990. Estos ejemplos demuestran que las sanciones no suelen alterar el cálculo estratégico de los dirigentes de un país y demuestran la eficacia de la fuerza militar y las operaciones encubiertas. En consecuencia, el éxito o el fracaso de la contraofensiva ucraniana decidirá en última instancia el resultado del conflicto.
Cabe señalar que hay casos en los que las sanciones han sido eficaces. Esto ocurre normalmente cuando las sanciones se aplican bajo los auspicios de instituciones multilaterales, están encabezadas por países poderosos y cuentan con el respaldo de la opinión internacional. Dos ejemplos notables son los regímenes de sanciones contra Rodesia y Sudáfrica, que dieron lugar al fin del Apartheid.
Recientemente, el gobierno pakistaní, temiendo los costes económicos de entrar en la lista negra del Grupo de Acción Financiera, ha actuado contra los grupos militantes que operan desde su suelo. En estos casos, los costes de las sanciones superaron los beneficios de los resultados políticos, obligando a los países afectados a modificar sus decisiones. Sin embargo, en el caso de Irán y Rusia, su cálculo estratégico indica que consideran aceptable el coste de las sanciones.
Una consecuencia no deseada de la imposición de sanciones sin una profunda introspección previa puede ser el declive a largo plazo del liderazgo económico de Estados Unidos, especialmente cuando el poder económico sin rival de Washington se vea desafiado por Pekín.
Los países podrían acabar resintiendo lo que perciben como la explotación del poderío financiero estadounidense. Por ejemplo, China y Rusia están trabajando en un sistema de pagos que puede servir de alternativa al sistema de pagos SWIFT, dominado por Estados Unidos, y el comercio entre la India y Rusia se realiza ahora en sus monedas nacionales en lugar del dólar estadounidense.
Las duras realidades del mundo obligan a los Estados a perseguir sus objetivos nacionales a través de la aplicación coordinada de herramientas de poder blando y duro, como la diplomacia, la intervención política, el arte del estado económico y la fuerza militar. Quizá las sanciones económicas sean tan populares porque no hay nada más, entre el diálogo y la fuerza, que pueda usarse para coaccionar a un país. La acción militar de Occidente es cada vez más impopular y sería costosa, especialmente contra Rusia o Irán. Sin embargo, la historia demuestra que la estabilidad y el cambio rara vez se consiguen sólo con el diálogo. Por lo tanto, es probable que continúe la tradición de utilizar sanciones económicas, aunque seguirán teniendo dificultades para obligar a las naciones a cambiar su comportamiento.
Fte. The National Interest (Ahmed S. Cheema)
Ahmed S. Cheema es asesor principal y analista de previsiones estratégicas del Gobierno de Pakistán. Es asesor de los ministros del gabinete y de los miembros de la Comisión Parlamentaria de Relaciones Exteriores.