La participación de la OSCE en la resolución de conflictos en el espacio postsoviético

Los días 2 y 3 de diciembre de 2021 se celebró una reunión del Consejo Ministerial de la OSCE. En medio de la incesante crisis de las relaciones entre Rusia y Occidente, cualquier acontecimiento que facilite el diálogo merece una valoración positiva. Especialmente si se trata de reuniones cara a cara en un estado de «nueva normalidad», la pandemia de COVID-19. Sin embargo, sería difícil argumentar que el Consejo Ministerial de la OSCE adoptó alguna decisión innovadora destinada a resolver los conflictos existentes. Esto hizo que se acusara a la organización de estar «enfrascada en agendas mezquinas».

La falta de logros significativos y públicamente visibles de la OSCE en los últimos años parece poner en duda la capacidad de la institución para contribuir a la seguridad en el continente. Al mismo tiempo, plantea la cuestión de si el enfoque clásico para evaluar las actividades de la organización puede aplicarse sin tener debidamente en cuenta las modalidades de su surgimiento.

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa no es el ejemplo más común de institución de seguridad. El proceso de toma de decisiones basado en el consenso y la falta de personalidad jurídica internacional de la OSCE contribuyen a que los políticos y los expertos tiendan a hacer hincapié en la necesidad de adherirse a las normas y los principios formulados en el marco de la organización, al tiempo que la critican por su ineficacia.

El origen de las peculiaridades de la OSCE se encuentra en la historia de su creación. La convocatoria de la CSCE durante la Guerra Fría fue impulsada por el deseo de los representantes de los dos bloques enfrentados de diseñar normas para la coexistencia pacífica en el continente. En consecuencia, la solución de las cuestiones fundamentales se basó en un consenso entre todos los participantes.

Tras el colapso del bloque socialista, Moscú esperaba que la CSCE/OSCE pudiera surgir como base de una nueva arquitectura de seguridad internacional. Rusia hizo propuestas para potenciar la organización mediante el establecimiento de un Consejo Permanente, el aumento del papel de la Troika de la CSCE y la creación de grupos de trabajo. Sin embargo, la perspectiva de que se abandonara la toma de decisiones por consenso suscitó la preocupación de varios países pequeños, y la mayoría de los representantes occidentales no apoyaron la idea de transferir el protagonismo de la OTAN a la CSCE/OSCE.

Habiendo perdido su importancia como foro de interacción entre los dos bloques enfrentados, pero sin llegar a ser la base de una nueva arquitectura de seguridad, la CSCE/OSCE tuvo que impregnarse de una nueva identidad. Debido a los compromisos militares en los Balcanes y en el espacio postsoviético, la organización se centró en varias áreas específicas y limitadas, a saber, la asistencia en la resolución de conflictos, la protección de los derechos humanos, el desarrollo de instituciones democráticas y la supervisión de elecciones. El organismo fue concebido para hacer frente a los nuevos retos, basándose en los viejos procedimientos. Si bien esto puede haber sido eficaz en un hipotético Hogar Común Europeo, el potencial de respuesta de la OSCE es limitado en el contexto de los conflictos reales en Europa y las crecientes tensiones entre Rusia y Occidente, todo lo cual dificulta la creación de consenso. Por ello, resulta especialmente interesante ver cómo actúa la organización como mediadora de crisis en el espacio postsoviético.

La OSCE en Nagorno-Karabaj: En busca de un nuevo papel

La CSCE/OSCE ha participado en la resolución del conflicto de Nagorno-Karabaj desde su fase activa. Ya en la década de los noventa, se formó un sistema de tres elementos para trabajar en su resolución, que incluía el Grupo de Minsk dirigido por los Copresidentes, el Grupo de Planificación de Alto Nivel (GPAN) y el Representante Personal del Presidente en ejercicio.

Las condiciones previas para el Grupo de Minsk se establecieron en 1992, cuando la CSCE llegó a un acuerdo sobre la llamada Conferencia de Minsk de 11 representantes nacionales. Cuando, con el paso del tiempo, quedó claro que no se iba a llegar a ninguna solución en un futuro próximo, se estableció el Grupo de Minsk, y en 1996-1997 se formó finalmente la institución de tres copresidentes, formada por Rusia, Francia y Estados Unidos. En el seno del Grupo de Minsk se presentaron varios conceptos para la resolución del conflicto en 1997, 2001, 2005 y 2008, pero ninguno de ellos llegó a aplicarse. La solución pacífica se vio obstaculizada tanto por las diferentes visiones de las partes enfrentadas sobre los principios de resolución, como por la situación política interna de Azerbaiyán y Armenia, incluido el ataque al parlamento de Ereván en 1999.

La Cumbre de Budapest de 1994 debatió activamente la propuesta de enviar una misión de mantenimiento de la paz y de observación a la zona del conflicto. La idea no se llevó a cabo debido a la controversia entre los participantes. En su lugar, se creó un Grupo de Planificación de Alto Nivel con un mandato ilimitado para proporcionar al Presidente en ejercicio de la OSCE recomendaciones sobre el envío de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la organización a Nagorno-Karabaj. Aunque el Grupo de Planificación de Alto Nivel continúa con sus especulaciones anuales sobre posibles escenarios para una operación de mantenimiento de la paz/observación, el escaso o nulo apoyo a estas ideas entre los principales actores impide que estas propuestas se lleven a cabo.

A falta de una misión de observación, el Representante Personal de la Presidencia y su Oficina comenzaron a realizar un seguimiento parcial de la zona de conflicto. Sin embargo, el reducido tamaño del personal, la corta duración de las actividades y la necesidad de resolver previamente los desacuerdos entre las partes reducen seriamente la eficacia de la supervisión.

Así, los mecanismos de la OSCE crearon las capacidades para resolver la crisis de Nagorno-Karabaj ya en la década de los noventa, pero las diferencias políticas fundamentales entre Bakú y Ereván no permitieron aprovechar el potencial. Mientras tanto, la falta de herramientas para prevenir la escalada hizo que la organización no tuviera ningún impacto en los brotes de confrontación militar de 2016 y 2020. Y mientras que el conflicto se dio por terminado hace 5 años debido al estancamiento militar, el alto el fuego de 2020 estuvo garantizado por la intervención de Moscú y la posterior introducción de fuerzas de paz rusas.

El cambio cualitativo en el equilibrio de poder y la implicación activa de países como Rusia y Turquía en la crisis hicieron que los mecanismos de la OSCE perdieran su importancia anterior en la resolución del conflicto y, para mantenerlos, tuvieron que encontrar un nuevo papel en las nuevas condiciones.

La OSCE en la resolución de la crisis de Osetia del Sur: Misión cerrada

La OSCE participó en la resolución del conflicto de Osetia del Sur cuando ya se habían formado los principales mecanismos para su solución. Esto influyó mucho en la labor de la organización. La Misión se creó en 1992 por iniciativa de Tiflis, tras la firma del Acuerdo sobre los Principios de Solución del Conflicto entre Georgia y Osetia, y se integró en consecuencia en las estructuras ya establecidas. La OSCE participó en la labor de la Comisión Mixta de Control (CMC), que incluía a Georgia, Rusia, Osetia del Norte y del Sur, supervisó las Fuerzas Conjuntas de Mantenimiento de la Paz, formadas por fuerzas georgianas, rusas y osetias, y llevó a cabo la supervisión del alto el fuego. La organización también trabajó para encontrar una solución al conflicto. El patrullaje de la frontera ruso-georgiana, que se llevaba a cabo desde 1999, se suspendió en 2005 por iniciativa de Moscú.

Sin embargo, la misión no contribuyó de forma significativa a la resolución del conflicto, a pesar de los logros alcanzados en determinadas cuestiones humanitarias. Esto puede explicarse tanto por el mencionado carácter secundario en comparación con las estructuras ya creadas, como por la falta de apoyo entre los principales actores políticos. En particular, las sugerencias de la OSCE para la resolución del conflicto, desarrolladas independientemente del CCM, no recibieron el apoyo de las partes. Ya en 1994, Osetia del Sur rechazó una propuesta que garantizaba su estatus autónomo dentro de Georgia. En agosto de 2008, la OSCE supervisó el desarrollo del conflicto, pero no desempeñó un papel significativo en su estabilización. Por ello, la misión se retiró pronto debido a la controversia entre Rusia y los demás Estados miembros de la organización.

La Misión de la OSCE en Moldavia: Política de pequeños pasos

La OSCE participó en la resolución del conflicto del Transnistria una vez superada su fase más aguda. En particular, la organización quedó perpleja ante la firma de un acuerdo de alto el fuego y el establecimiento de la Comisión Mixta de Control (CMC), formada por representantes de las fuerzas armadas de Moldavia, Rusia y la República Moldava de Pridnestrovia. Según su mandato, la misión debía ayudar a sentar las bases del diálogo entre Chisinau y Tiraspol, recopilando información sobre la situación en la región, realizando consultas y fomentando las negociaciones para la conclusión de un acuerdo sobre el estatuto de la RMP y la retirada de las tropas extranjeras. A finales de 1999, el mandato de la misión de la OSCE se amplió con la tarea adicional de «garantizar la transparencia de la retirada y la destrucción de las municiones y el armamento rusos».

La participación de la misión de la OSCE en la solución de la crisis está garantizada tanto a través de observadores como de la participación en el proceso de negociación. La OSCE, junto con Rusia y Ucrania, es garante del formato 5+2. A lo largo de 28 años, la misión ha contribuido a resolver una serie de cuestiones, como la apertura del tráfico en el puente que cruza el río Dniéper, cerca de la aldea de Gura Bîcului, el acceso de los agricultores moldavos a las parcelas del distrito de Dubăsari, en el Transnistria, el reconocimiento de documentos y matrículas, etc. Sin embargo, no se puede hablar de una contribución intermedia sustancial de la OSCE al proceso de resolución del conflicto. El progreso en este proceso sólo puede lograrse cambiando las políticas de los actores principales. Así, las propuestas de los representantes de la misión sobre las posibles salidas de la crisis no encontraron apoyo en Chisinau y Tiraspol (Informe nº 13 de 1993 de T. Williams, Jefe de la Misión, en el que se proponía un estatuto especial para el Transdniestria).

La OSCE y la crisis ucraniana: Un papel reforzado

Los acontecimientos en el sureste de Ucrania reavivaron el interés por la OSCE como mediadora en la resolución de crisis. Un cierto nivel de confianza en la organización por parte de Rusia, Ucrania y los países de la UE convirtió a la OSCE en una plataforma multilateral en la que se llevaron a cabo negociaciones sobre una posible desescalada del conflicto.

Fue sobre la base de la OSCE que se formó el Grupo de Contacto Trilateral (TCG) de representantes de Rusia, Ucrania y la OSCE con la participación de las repúblicas no reconocidas de la DPR y la LPR. La contribución del TCG a las negociaciones fue tanto la firma de documentos fundamentales que esbozaban las formas de resolver la crisis, como el Protocolo de Minsk, el Paquete de Medidas para la Aplicación de los Acuerdos de Minsk, la «Fórmula Steinmeier», y el acuerdo sobre las medidas destinadas a desescalar la situación militar, incluidos los acuerdos sobre la retirada de tropas, el alto el fuego y el intercambio de prisioneros. La existencia de este mecanismo permitió resolver con bastante rapidez una serie de cuestiones urgentes, como la liberación de los observadores de la OSCE al principio del conflicto y el acceso de los investigadores al lugar del accidente del Boeing-777 malasio. Con la participación de subgrupos de trabajo, el GTC desarrolla y coordina acuerdos específicos. Sin embargo, su firma requiere el apoyo de los Cuatro de Normandía, y la aplicación de las medidas coherentes depende de la situación política. Así, las decisiones sobre la retirada de fuerzas se han visto frustradas en repetidas ocasiones y ninguno de los documentos de acuerdo fundamentales se ha aplicado plenamente.

La experiencia de la OSCE sobre el terreno en zonas de conflicto permitió a la organización formar en poco tiempo una Misión Especial de Observación (SMM). El mandato de la SMM incluye la supervisión de la situación en la región en términos de seguridad, respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, e incidentes, especialmente los relativos a presuntas violaciones de los principios y compromisos fundamentales de la OSCE. Los observadores publican informes diarios en el sitio web de la OSCE para los Estados participantes de la organización y el público en general.

El número de observadores de la OSCE ha aumentado de 100 a 660 y, junto con otro personal internacional y local, a 1.270 en 7 años de conflicto. El contingente de la MOE se ha reforzado con equipos modernos, incluidos vehículos aéreos no tripulados.

La misión de la OSCE es a veces criticada por su parcialidad tanto por Rusia como por Ucrania, aunque estos reproches de ambas partes pueden confirmar también su relativa neutralidad. El ministro de Asuntos Exteriores ruso, S. Lavrov, expresó su esperanza de que la OSCE sea imparcial en la supervisión de la situación en Ucrania, señalando que la Misión Especial de Observación debería trabajar tanto con Donetsk como con Luhansk. Así lo anunció en una reunión con A. Linde, Ministro de Asuntos Exteriores de Suecia y Presidente en ejercicio de la OSCE, el 19 de noviembre de 2021.

La limitada capacidad de la Misión Especial de Observación para proporcionar una imagen completa de los acontecimientos es también una fuente de críticas. En particular, se refiere a la capacidad de establecer la propiedad del equipo militar y de investigar el bombardeo de zonas pobladas. Si se observan los informes diarios de la Misión Especial de Observación y las tablas de violaciones del alto el fuego, se puede concluir que los documentos no especifican la parte que llevó a cabo los bombardeos y las explosiones, lo que da cierto espacio a la interpretación.

A pesar de algunas valoraciones negativas, la existencia de la misión de la OSCE sigue permitiendo controlar, al menos parcialmente, la aplicación de las decisiones tomadas en el seno de la organización. Además, la presencia de los observadores sirve como una especie de elemento disuasorio que impide una escalada del conflicto. En particular, según la SMM, en los últimos meses sus actividades han facilitado el funcionamiento de la estación de filtrado de Donetsk, que suministra agua a 380 mil personas a ambos lados de la línea de contacto.

El despliegue de observadores, iniciado por Moscú, en dos puestos de control de la frontera ruso-ucraniana, Donetsk y Gukovo, se considera menos eficaz. Rusia se negó a prorrogar la misión de observación en septiembre de 2021.

Así pues, los mecanismos de la OSCE se integran con bastante éxito en el sistema general de iniciativas destinadas a resolver la crisis ucraniana. Las decisiones estratégicas se adoptan a nivel estatal, incluso en los Cuatro de Normandía. El TCG desarrolla y firma medidas específicas, mientras que la SMM supervisa la aplicación de las decisiones de la OSCE y la situación en la zona de conflicto. La posición de los Estados, así como el entorno político externo e interno, son los factores determinantes en la resolución de crisis. Sin ellos, las decisiones tomadas a nivel del GCT quedarán fijadas sólo sobre el papel.

Sin embargo, los formatos de la OSCE cumplen su importante papel. En primer lugar, los mecanismos de trabajo permiten elaborar un plan con mayor rapidez en caso de que se produzca un cambio en el entorno político. En segundo lugar, permite llegar más rápidamente a un compromiso en situaciones de emergencia. En tercer lugar, la presencia tanto del GTC como de la Misión Especial de Observación puede considerarse un obstáculo para una escalada incontrolada del conflicto.

Durante casi tres décadas se ha acusado a la CSCE/OSCE de ser ineficaz y débil en la gestión de crisis en el espacio postsoviético. Sin embargo, parece que esta crítica tiene más que ver con valoraciones incorrectas del papel y las capacidades de la organización y con las excesivas expectativas depositadas en ella. El contexto histórico de la creación de la institución ha determinado sus características. La OSCE no puede forzar la paz ni resolver un conflicto sin el consenso de los Estados participantes.

En muchos sentidos, esto ha provocado la escasa contribución de la organización a la resolución de las crisis de Nagorno-Karabaj y Osetia del Sur. Sin embargo, las debilidades de la OSCE pueden convertirse en sus puntos fuertes en medio de la creciente desconfianza entre los Estados. La necesidad de llegar a un acuerdo entre los 57 Estados participantes, al tiempo que hace que la organización dependa del entorno político, reduce los temores de que la institución imponga la voluntad de los actores más poderosos a los Estados en minoría. Fue este crédito de confianza el que permitió a la OSCE convertirse en un foro para negociar una desescalada de la crisis ucraniana. Además, la organización ha tenido una experiencia principal en la conformación de mecanismos diseñados para resolver tareas específicas y estrechas durante las últimas décadas.

La crisis ucraniana ha demostrado los avances en el establecimiento de misiones de supervisión. En otras palabras, la OSCE puede proporcionar las condiciones marco para la resolución de conflictos, pero éstas deben ser demandadas por los actores políticos para que el potencial se haga realidad.

Fte. Modern Diplomacy (Dra. Maria Khorolskaya)

La Dra. Maria Khorolskaya es investigadora del Departamento de Estudios Políticos Europeos del Instituto Primakov de Economía Mundial y Relaciones Internacionales (IMEMO) de la Academia Rusa de Ciencias.