Cuestiones pendientes en torno a la DDN 2020

La publicación, el pasado 11 de junio, de la Directiva de Defensa Nacional (DDN) 2020 me da pie a realizar unas reflexiones en relación con la necesidad de conjugar y armonizar el ciclo de Planeamiento de Defensa, con su ya dilatada historia de cuatro décadas – la primera DDN fue la de 1980 – y la incipiente doctrina estratégica que ya se está implantando en nuestro cuerpo normativo de seguridad y defensa, de manera lenta pero con fuerte calado, siguiendo las tendencias existentes en el conjunto de los principales países de nuestro entorno estratégico.

Antes de entrar en harina, hay que recordar que la Directiva de Defensa Nacional 2008, promulgada en diciembre de dicho año, en la IX Legislatura con el Gobierno del PSOE, en el apartado de Directrices, señalaba en su primera directriz de carácter general: colaborar en la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional y en la consecución de los objetivos que en la misma se establezcan.

En efecto, en dicha legislatura se elaboró la primera Estrategia de Seguridad Nacional – entonces llamada Estrategia Española de Seguridad (EES) 2011 ya que no se incluyó la palabra nacional por recelos políticos nunca bien explicados -, bajo la dirección de Javier Solana. Fue firmada por el presidente del Gobierno y publicada en el mes de junio de 2011. Era la primera vez que se publicaba en España una estrategia de estas características. Bien es verdad que sin margen temporal para su desarrollo en la IX legislatura.

En la siguiente Legislatura, la X, esta vez con un Gobierno del PP, se publicó la DDN 2012, en junio de dicho año, haciendo mención solo una vez a la EES, en sus directrices con la frase “se contribuirá a la revisión de la Estrategia Española de Seguridad”. En ningún otro momento se hace alusión al contenido de la EES 2011. Es decir, cuando en el cambio de legislatura entra liderando la misma un partido distinto, apenas se tiene en cuenta lo que se ha realizado en la legislatura precedente.

Ya había sucedido algo similar en el año 2004, aunque en sentido contrario, cuando en abril comienza la VIII legislatura con el gobierno del PSOE y, en su DDN 2004, publicada en diciembre de ese año, no se hizo apenas referencia a la Revisión Estratégica de la Defensa que se había publicado en la Legislatura anterior, en enero de 2003, con el gobierno del PP, y que había supuesto un importante paso adelante en la Defensa ya que, entre otras cosas, fue la primera vez que se definían nuestros intereses nacionales de seguridad.

Un año después de publicada la DDN 2012, en mayo de 2013, se aprobó la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) 2013 con tiempo suficiente para haber elaborado durante la X Legislatura la Estrategia de Defensa Nacional (EDN) y la Estrategia Militar. Sin embargo, por diversas circunstancias políticas no se pudo llevar a cabo. En la disciplina de seguridad y defensa, lógicamente la ESN es anterior a la DDN, por la propia naturaleza de ambos documentos. En simple pureza intelectual, la ESN constituye la visión del presidente del Gobierno que afecta a todos los sectores del país, mientras que la DDN se refiere principalmente al sector de la defensa. Se podía haber considerado a la DDN como un esbozo de la Estrategia de Defensa Nacional, pero tenía el inconveniente de que la DDN era cronológicamente anterior a la ESN 2013.

Y ahora ha ocurrido algo parecido. Había dos opciones para la conducta del actual gobierno en el campo de la seguridad y defensa. Una, era revisar la ESN 2017, en consenso con el PP, firmada por el actual presidente y a continuación se elaboraría la Estrategia de Defensa Nacional (EDN), firmada por la Ministra de Defensa, y seguidamente la Estrategia Militar firmada por el Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD). Esta alternativa se ha visto inviable por la imposibilidad de colaboración y de consenso actual entre el PSOE y el PP.

La segunda opción era elaborar directamente la EDN, es verdad que aún no existente en nuestra normativa, pero ya necesaria, en línea con nuestros socios y aliados más importantes. Esta opción suponía elaborar este documento siguiendo los criterios y objetivos señalados en la ESN 2017 y que el actual presidente no interviniera en la EDN 2020, puesto que ésta sería firmada por la Ministra de Defensa, lo que significaba que este gobierno del PSOE se sometía – entre comillas – a las directrices señaladas por el anterior gobierno del PP. Tampoco esta opción se consideraba viable.

En concreto, en lugar de realizar una revisión de la ESN 2017, de diciembre de dicho año, o de elaborar una Estrategia de Defensa Nacional, siguiendo los objetivos señalados en la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, se ha optado por volver a la vieja fórmula de la DDN que, si bien tuvo su justificación antes de las publicaciones de las diferentes ESN y corresponde oficialmente a lo indicado en la Orden Ministerial 60/2015, en los tiempos actuales ya no tiene una naturaleza lógica, aunque nada más sea por la dificultad de entender que  el presidente del Gobierno firme la ESN y además la DDN.

No hay que olvidar que la Defensa Nacional es una cuestión de Estado y está por encima del color de los diferentes gobiernos que tenga España. Por ello, es imprescindible que exista un consenso de todos los partidos políticos en este campo con el propósito de mantener una posición estatal permanente – evitando dar “bandazos” no deseados – en aquellos aspectos que traten de la defensa de nuestros intereses de seguridad nacional. Lamentablemente este consenso y colaboración entre los partidos políticos apenas existe.

Llegados hasta aquí, lo cierto es que aún no se ha conseguido armonizar y regular el actual ciclo de Planeamiento de la Defensa con la nueva doctrina estratégica. El modelo clásico de la pirámide estratégica se descompone en tres niveles: Estrategia de Seguridad Nacional que emite el presidente del Gobierno; la Estrategia de Defensa Nacional que la firma el Ministro de Defensa; y la Estrategia Militar que es responsabilidad del JEMAD.

En nuestro caso, el primer nivel, el de la ESN incorporada en nuestra normativa en la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, se corresponde actualmente con la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, de diciembre de dicho año. El segundo nivel, el de la Estrategia de Defensa Nacional aún no se ha incorporado a nuestro sistema normativo mientras que el tercer nivel, el de la Estrategia Militar, está reflejado en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, y se corresponde actualmente – aunque no en plena pureza – con el Concepto de Empleo de las Fuerzas Armadas de 2017.

A partir de aquí aparecen tres cuestiones. ¿Cómo se debe armonizar e integrar el ciclo estratégico, de reciente aparición y todavía sin cerrar, y el ciclo de Planeamiento de la Defensa, ya consolidado? ¿Qué relación e interrelación debe existir entre la DDN y la prevista EDN? ¿Cómo se enfoca y regula la Estrategia Militar en su doble dependencia de la EDN, en la vertiente estratégica, y de la DDN, en el ciclo de Planeamiento de la Defensa?

Para responder esquemáticamente a estas tres cuestiones, se pueden contemplar las dos posibles alternativas siguientes. La primera consiste en establecer un moderno ciclo estratégico cuyo documento de referencia fuera la Estrategia de Seguridad Nacional, promulgada por el presidente del Gobierno. El ciclo estratégico se completaría con la Estrategia de Defensa Nacional, firmada por el Ministro de Defensa, y por la Estrategia Militar, cuyo responsable es el JEMAD.

Debiera ser acompañado, en estrecha armonía, de un nuevo ciclo de Planeamiento de Seguridad, cuyo inicio debiera ser dado por la Directiva de Planeamiento de Seguridad, también firmada por el presidente del Gobierno, y que se llevaría a cabo determinando un nuevo proceso de Planeamiento en el que intervinieran las Autoridades responsables correspondientes, empezando por Presidencia del Gobierno. Esta alternativa supondría un salto hacia el futuro de gran trascendencia. pero muy apropiado para los nuevos tiempos que se avecinan.

La segunda alternativa es mucho menos ambiciosa. Se trataría de un paso intermedio hacia la primera alternativa que se ha indicado. El nuevo ciclo estratégico quedaría de la misma forma. Pero el ciclo de Planeamiento de Defensa empezaría con la Directiva de Defensa Nacional, emitida simultáneamente con la Estrategia de Defensa Nacional. Ambos documentos seguirían caminos diferentes – la DDN más detallado y prolijo en tanto que la ESD más general – pero estrechamente relacionados y armonizados entre sí. Para ello, la Estrategia Militar se incorporaría al ciclo de Planeamiento de Defensa desde el desarrollo del Ciclo Estratégico, es decir, desde la EDN.

Todo ello, sin olvidar que ningún Planeamiento de la Defensa podrá tener éxito si no existe una estabilidad presupuestaria y una estructura financiera que podría conseguirse mediante la promulgación de una Ley de Estabilidad y Sostenimiento de las Fuerzas Armadas,

Soy consciente de que para alcanzar esta propuesta de cerrar el ciclo estratégico y de establecer un nuevo Planeamiento de Seguridad o Planeamiento de Seguridad y Defensa es preciso instaurar una moderna normativa compatible con la actual al mismo tiempo que haga frente a los desafíos y amenazas del próximo futuro si realmente queremos equipararnos a nuestros socios y aliados.

En otro caso, quedaríamos descolgados del camino emprendido por las democracias más avanzadas en estos primeros años del siglo XXI. Y la decisión debiera ser tomada más pronto que tarde.

General de División (r) Jesus Argumosa Pila,
Jefe de la Escuela de Altos Estudios de la Defensa (EALEDE) del CESEDEN desde el 2005 al 2009.
Presidente de la Asociación Española de Militares escritores (AEME)

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